Encarceramento e federalismo fiscal em Minas Gerais: os efeitos do ICMS penitenciárias na gestão fiscal e no desenvolvimento municipal

Abstract

O encarceramento constitui um fenômeno com efeitos que transcendem a esfera penal, produzindo impactos territoriais, fiscais e socioeconômicos relevantes nos municípios que sediam unidades prisionais. No contexto do federalismo fiscal brasileiro, esses efeitos assumem particular relevância, uma vez que a política prisional é formulada majoritariamente no âmbito estadual, enquanto parte significativa de seus custos recai sobre os governos locais. Apesar do reconhecimento crescente dessas externalidades, ainda são escassos os estudos empíricos que avaliam, de forma sistemática e comparativa, como a presença de unidades prisionais e os mecanismos de compensação fiscal associados influenciam simultaneamente a estrutura fiscal, os padrões de gasto público e o desenvolvimento municipal, especialmente quando considerada a heterogeneidade da capacidade institucional e da gestão fiscal local. Diante desse cenário, esta dissertação tem como objetivo analisar de que forma a presença de unidades prisionais e o mecanismo de compensação fiscal associado ao critério “penitenciárias” da cota- parte municipal do ICMS se relacionam com a estrutura fiscal, os padrões de gasto público e o desenvolvimento municipal em Minas Gerais, considerando o papel condicionante da gestão fiscal, explicitamente reconhecendo o caráter associativo e não causal dessas relações. Metodologicamente, o estudo adota uma abordagem quantitativa, observacional e de corte transversal, com base em dados secundários referentes ao ano de 2021, abrangendo os 853 municípios mineiros, dos quais 175 sediam unidades prisionais. A estratégia empírica combinou análises descritivas, testes de diferença de médias e modelos de regressão linear múltipla, incluindo especificações hierárquicas e termos de interação. Os resultados indicam que a presença de unidades prisionais está associada a diferenças sistemáticas na estrutura fiscal e nos padrões de gasto público municipal, embora esses efeitos não se manifestem de forma homogênea entre os municípios. No que se refere ao desenvolvimento municipal, os achados sugerem que eventuais efeitos positivos associados à função prisional não decorrem automaticamente da presença das unidades ou do aumento de receitas compensatórias, mas dependem fortemente da gestão fiscal, sendo mais perceptíveis em contextos de maior fragilidade institucional, nos quais a função prisional assume peso relativo mais elevado na economia e nas finanças locais. A análise do critério “penitenciárias” do ICMS revela que, embora o mecanismo reconheça formalmente as externalidades territoriais associadas à presença prisional, seus efeitos sobre o desenvolvimento municipal e sobre a expansão do gasto público são limitados. Ademais, os resultados indicam que o gasto público atua como um mecanismo intermediário apenas em funções específicas, não se configurando como um canal geral de conversão das compensações fiscais em melhorias amplas de desenvolvimento local. Finalmente, considera-se que o encarceramento, enquanto função estatal territorialmente concentrada e intensiva em custos, impõe pressões fiscais e institucionais adicionais aos municípios-sede. Embora mecanismos compensatórios como o ICMS “penitenciárias” contribuam para atenuar parcialmente esses ônus, sua efetividade é condicionada pela gestão fiscal municipal e permanece insuficiente para neutralizar, de forma ampla, as desigualdades territoriais associadas à política prisional. O estudo contribui para a literatura ao oferecer uma das primeiras análises empíricas subnacionais sobre os efeitos do critério “penitenciária” do ICMS, especialmente ao articulá-lo à gestão fiscal municipal, contribuindo para a integração das dimensões penal, fiscal e socioeconômica no debate sobre federalismo fiscal e compensação de externalidades no Brasil. Palavras-chave: federalismo fiscal; unidades prisionais e compensação fiscal; gestão fiscal municipalIncarceration constitutes a phenomenon whose effects extend beyond the penal sphere, generating significant territorial, fiscal, and socioeconomic impacts on municipalities that host prison facilities. Within the context of Brazilian fiscal federalism, these effects are particularly relevant, as prison policy is predominantly formulated at the state level, while a substantial share of its associated costs is borne by local governments. Despite the growing recognition of these externalities, empirical studies that systematically and comparatively assess how the presence of prison units and related fiscal compensation mechanisms simultaneously influence fiscal structure, public spending patterns, and municipal development remain scarce, especially when accounting for heterogeneity in institutional capacity and local fiscal management. Against this backdrop, this dissertation aims to analyze how the presence of prison facilities and the fiscal compensation mechanism associated with the “prisons” criterion in the municipal share of the ICMS tax relate to fiscal structure, public spending patterns, and municipal development in the state of Minas Gerais, considering the conditioning role of fiscal management, explicitly acknowledging the associative rather than causal nature of these relationships. Methodologically, the study adopts a quantitative, observational, cross-sectional approach based on secondary data for the year 2021, covering all 853 municipalities in Minas Gerais, of which 175 host prison facilities. The empirical strategy combines descriptive analyses, mean difference tests, and multiple linear regression models, including hierarchical specifications and interaction terms. The results indicate that the presence of prison facilities is associated with systematic differences in municipal fiscal structure and public spending patterns, although these effects are not homogeneous across municipalities. With respect to municipal development, the findings suggest that any positive effects associated with the prison function do not arise automatically from the presence of facilities or from increased compensatory revenues, but instead depend strongly on the fiscal management. Such effects are more perceptible in contexts of greater institutional fragility, where the prison function represents a relatively larger share of the local economy and public finances. The analysis of the ICMS “prisons” criterion reveals that, although the mechanism formally acknowledges the territorial externalities associated with incarceration, its effects on municipal development and the expansion of public spending are limited. Moreover, public spending operates as an intermediary mechanism only in specific policy functions, rather than as a general channel for converting fiscal compensation into broad improvements in local development. Finally, the study argues that incarceration, as a territorially concentrated and cost-intensive state function, imposes additional fiscal and institutional pressures on host municipalities. While compensatory mechanisms such as the ICMS “prisons” criterion partially mitigate these burdens, their effectiveness is conditioned by the municipal fiscal management and remains insufficient to broadly offset the territorial inequalities associated with prison policy. This study contributes to the literature by offering one of the first subnational empirical analyses of the effects of the ICMS “prisons” criterion, particularly by linking it to municipal fiscal management and integrating penal, fiscal, and socioeconomic dimensions in the debate on fiscal federalism and the compensation of externalities in Brazil. Keywords: fiscal federalism; prison facilities and fiscal compensation; municipal fiscal management