Reforma tributária no Brasil: uma análise da agenda setting

Abstract

Esta dissertação está inserida no contexto que reconhece o Brasil como um dos países mais desiguais do mundo, onde a política tributária, em alinhamento com os objetivos e princípios constitucionais, deveria promover a redistribuição de riquezas. No entanto, a estrutura regressiva do sistema tributário contribui para o agravamento das desigualdades sociais. A pesquisa busca analisar o processo de formação da agenda governamental que culminou na reforma tributária de 2023, com base na Teoria dos Múltiplos Fluxos de Kingdon (2003). O objetivo é compreender como a reforma tributária ganhou destaque e ascendeu à agenda do governo. Metodologicamente, a pesquisa é qualitativa, com procedimentos descritivos centrados no fenômeno estudado, utilizando predominantemente fontes documentais e bibliográficas. A análise de conteúdo é conduzida com categorização de grade fechada, estruturada a partir das categorias e subcategorias do Modelo de Múltiplos Fluxos de Kingdon. O referencial teórico sobre a análise de políticas públicas e formação de agenda sugere adaptações do modelo original para o contexto político brasileiro, evidenciando a necessidade de incluir a categoria "influências do ambiente internacional", como observado em outros estudos. A análise evidencia que, ao longo das últimas quatro décadas, a reforma tributária figurou repetidamente nas agendas simbólica e governamental, com um longínquo reconhecimento dos problemas do sistema tributário por parte de atores políticos e acadêmicos. No entanto, a dinâmica política não possibilitou a aprovação de uma grande reforma, e o amadurecimento das alternativas era necessário. As crises da década de 2010, incluindo o baixo crescimento econômico, criaram um cenário favorável para grandes reformas, abrindo uma janela de oportunidades na dinâmica dos problemas. Relatórios internacionais de organizações como OCDE e Banco Mundial intensificaram o reconhecimento dos problemas e apontaram diretrizes para mudanças. A proposta da reforma tributária amadureceu com o trabalho de especialistas do CCiF, que desenvolveram uma alternativa que se somou às discussões na Câmara dos Deputados desde 2015, resultando na PEC 45, de 2019, amplamente debatida nos anos seguintes, mas sem prioridade no governo Bolsonaro, permanecendo estagnada em 2022. Com a eleição de Lula em 2023, a reforma tributária tornou-se prioridade. O economista Bernard Appy, principal articulador da proposta e nomeado Secretário da Reforma Tributária, foi fundamental para a organização das forças políticas e a união dos fluxos. A janela de oportunidade na dinâmica política permitiu a retomada da tramitação da PEC 45, e a aprovação foi facilitada pelas alianças e concessões feitas pelo governo, além do engajamento ativo de Appy em assembleias públicas. A reforma tributária foi, assim, aprovada ainda em 2023. Os documentos e referências analisados sob a ótica da Teoria dos Múltiplos Fluxos permitem compreender a ascensão da reforma tributária à agenda governamental, evidenciando como diferentes fatores se alinharam para viabilizar a mudança. Palavras-chave: Reforma Tributária; Política Pública; Formação de Agenda; Múltiplos Fluxos.This dissertation is situated within the context that recognises Brazil as one of the most unequal countries in the world, where tax policy, in alignment with constitutional objectives and principles, should promote the redistribution of wealth. However, the regressive structure of the tax system exacerbates social inequalities. The research aims to analyse the process of agenda-setting that led to the 2023 tax reform, based on Kingdon's Multiple Streams Theory (2003). The objective is to understand how the tax reform gained prominence and rose to the government’s agenda. Methodologically, the research adopts a qualitative approach, employing descriptive procedures focused on the phenomenon under study, predominantly using documentary and bibliographical sources. Content analysis is conducted using a closed-grid categorisation, structured around the categories and subcategories of Kingdon's Multiple Streams Model. The theoretical framework on public policy analysis and agenda-setting suggests the need to adapt the original model to the Brazilian political context, highlighting the importance of including the category "influences of the international environment," as observed in other studies. The analysis shows that over the past four decades, tax reform has repeatedly appeared on both symbolic and governmental agendas, with long-standing recognition of the tax system’s problems by political actors and academics. However, the political dynamics did not allow for the approval of a major reform, and the maturation of alternatives was necessary. The crises of the 2010s, including low economic growth, created a favourable context for major reforms, opening a window of opportunity in the problem dynamics. International reports from organisations such as the OECD and the World Bank intensified the recognition of the problem and outlined guidelines for changes. The tax reform proposal matured through the work of CCiF specialists, who developed an alternative that merged with discussions in the Chamber of Deputies since 2015, resulting in PEC 45 of 2019, which was extensively debated in the following years but was not prioritised by the Bolsonaro government, remaining stalled in 2022. With Lula's election in 2023, tax reform became a priority. Economist Bernard Appy, the main proponent of the proposal and appointed Secretary of Tax Reform, was crucial in organising political forces and unifying the streams. The political dynamics opened a window of opportunity, enabling the resumption of PEC 45’s proceedings, and approval was facilitated by government alliances and concessions, as well as Appy's active engagement in public assemblies. Thus, the tax reform was approved in 2023. The documents and references analysed through the lens of the Multiple Streams Theory provide insights into the rise of tax reform on the governmental agenda, demonstrating how various factors aligned to make the change possible. Keywords: Tax Reform; Public Policy; Agenda-Setting; Multiple Streams.