Governança em consórcios intermunicipais de saúde: uma análise a partir da teoria de agência e da stewardship theory

Abstract

Consórcios Intermunicipais de Saúde (CIS) são estruturas públicas de cooperação institucionalizadas pela Constituição Federal de 1988 com a intenção de viabilizar a prestação de serviços públicos de média e alta complexidade em saúde considerando as responsabilidades que os municípios adquiriram em razão do processo de descentralização administrativa. Pressupõe que os atores, que compõem a estrutura interna básica dos CIS enquanto representantes municipais, atuem de forma conjunta. Contudo, motivados por comportamentos individualistas e também por contextos que marcam a trajetória da administração pública brasileira (patrimonialismo, burocracia, federalismo, gerencialismo) pode haver um rompimento dessa abordagem cooperativa. Os atores podem desenvolver um comportamento cooperativo e pró organizacional (steward) ou manifestar comportamentos individualistas (de agência) que se baseiam em conflitos de interesse. Esta tese se fundamenta em duas problemáticas principais: 1) Como estão considerados os instrumentos de governança corporativa nas normatizações dos CIS? 2) Como os comportamentos dos gestores são caracterizados nos relacionamentos dos CIS? Considerando o contexto da administração pública brasileira, esta tese defende que, embora os CIS tenham sua governança corporativa estruturada a partir de normas, acordos e estruturas, o comportamento dos atores municipais ainda é fortemente influenciado pelo municipalismo autárquico (próprio da trajetória do federalismo brasileiro). Para investigar o tema utilizou-se dos pressupostos teóricos da governança corporativa, em especial, as perspectivas da Teoria de Agência e da Stewardship Theory. Para a compreensão dos mecanismos de governança, foram analisados elementos contratuais dos CIS, em especial, o estatuto, o protocolo de intenções, o contrato de rateio e o contrato de programa, e para a compreensão do comportamento dos gestores, considerando a assembleia (entendida na relação de agência como principal), foram realizadas entrevistas com secretários executivos e prefeitos. A técnica de análise de dados adotada foi a análise categorial temática com grade mista, que considerou a criação de categorias que se remetem aos princípios da governança corporativa adaptadas aos CIS – (1) equidade, (2) estrutura e processos de controle, (3) transparência e disclosure, e (4) responsabilidade corporativa e retorno social. Como unidade de análise, foi escolhida a Zona da Mata mineira, que além de ser uma região representativa quanto à existência de CIS, também reflete a heterogeneidade do estado de Minas Gerais. Como resultados, evidenciou-se que o controle é o elemento mais percebido, no entanto, ainda carece de participação dos principais para que aconteça de forma mais efetiva. A equidade foi manifesta como um elemento próprio da consolidação de CIS, uma vez que os próprios contratos de rateio e de programa já indicam um tratamento mais justo para com os consorciados. A categoria responsabilidade corporativa e o retorno social também se mostrou como um elemento próprio da consolidação de CIS, pois evidenciou os benefícios coletivos, as parcerias e viabilidade dessas estruturas. Por fim, a transparência, ainda incipiente na análise de documentos, mostrou-se mais eficaz nas entrevistas. Os achados permitiram afirmar que os CIS da Zona da Mata mineira possuem uma governança corporativa estruturada a partir de acordos e estruturas. Entretanto, os comportamentos dos principais ainda são pautados por características do municipalismo autárquico. Ainda com relação aos comportamentos, evidenciou-se que os gestores podem ser considerados stewards. O estudo revela possibilidades de configuração de governança em CIS, além de espaços para avanços em dimensões específicas. Para a continuação do estudo sobre o tema, uma vez que ainda há um campo extenso e propício na literatura, considerando as teorias propostas, e a importância dos CIS no cenário brasileiro, propõe-se a continuação da discussão aqui iniciada, sendo interessante a comparação dos CIS aqui analisados com outros CIS brasileiros ou mesmo com as formas de cooperação intermunicipal internacional. Ademais, poderiam ser ouvidos outros funcionários dos CIS ou mesmo usuários, trazendo a sociedade civil para o foco de análise de estudos que visam a compreensão dos CIS no cenário nacional. Palavras-chave: Governança Corporativa. Teoria da Agência. Stewardship Theory. Consórcios Intermunicipais de Saúde.Intermunicipal Health Consortia (CIS) are public cooperation structures institutionalized by the Federal Constitution of 1988 with the intention of enabling the provision of medium and high complexity public health services considering the responsibilities that the municipalities have acquired as a result of the administrative decentralization process. It presupposes that the actors, who make up the basic internal structure of the CIS as municipal representatives, act together. However, motivated by individualistic behaviors and also by contexts that mark the trajectory of Brazilian public administration (patrimonialism, bureaucracy, federalism, managerialism) there can be a rupture of this cooperative approach. Actors may develop cooperative and pro-organizational behavior (steward) or manifest individualistic (agency) behaviors that are based on conflicts of interest. This thesis is based on two main issues: 1) How are the corporate governance instruments considered in the CIS regulations? 2) How are managers' behaviors characterized in CIS relationships? Considering the context of Brazilian public administration, this thesis argues that, although the CIS have their corporate governance structured from norms, agreements and structures, the behavior of municipal actors is still strongly influenced by autarchic municipalism (which is typical of the trajectory of Brazilian federalism). To investigate the theme, the theoretical assumptions of corporate governance were used, in particular, the perspectives of Agency Theory and Stewardship Theory. In order to understand the governance mechanisms, contractual elements of the CIS were analyzed, in particular, the statute, the protocol of intentions, the apportionment contract and the program contract, and to understand the behavior of managers, considering the meeting (understood in agency relationship as the main one), interviews were carried out with executive secretaries and mayors. The data analysis technique adopted was the thematic categorical analysis with a mixed grid, which considered the creation of categories that refer to the principles of corporate governance adapted to the CIS - (1) equity, (2) structure and control processes, (3) transparency and disclosure, and (4)corporate responsibility and social return. As a unit of analysis, the Zona da Mata of Minas Gerais was chosen, which, in addition to being a representative region in terms of the existence of CIS, also reflects the heterogeneity of the state of Minas Gerais. As a result, it was evidenced that control is the most perceived element, however, it still lacks the participation of the main ones so that it happens more effectively. Equity was manifested as a specific element of the CIS consolidation, since the apportionment and program contracts themselves already indicate a fairer treatment for the consortium members. The category corporate responsibility and social return also proved to be an element of the consolidation of CIS, as it evidenced the collective benefits, partnerships and viability of these structures. Finally, transparency, still incipient in the analysis of documents, proved to be more effective in the interviews. The findings allowed us to affirm that the CIS in the Zona da Mata of Minas Gerais have a structured corporate governance based on agreements and structures. However, the behavior of the principals is still guided by characteristics of autarchic municipalism. Still with regard to behaviors, it was evidenced that managers can be considered stewards. The study reveals possibilities for configuring governance in CIS, as well as spaces for advances in specific dimensions. For the continuation of the study on the subject, since there is still an extensive and favorable field in the literature, considering the proposed theories, and the importance of CIS in the Brazilian scenario, it is proposed to continue the discussion started here, being interesting to compare of the CIS analyzed here with other Brazilian CIS or even with the forms of international inter- municipal cooperation. In addition, other CIS employees or even users could be heard, bringing civil society to the focus of analysis of studies aimed at understanding CIS in the national scenario. Keywords: Corporate Governance. Intermunicipal Health Consortia. Agency Theory. Stewardship Theory.