Federalismo fiscal market-preserving: uma análise de equilíbrio geral computável para o Brasil

Abstract

O objetivo de todo regime federal de governo é prover um sistema estável de descentralização política e fiscal. No Brasil, uma das grandes marcas do federalismo é a alternância de responsabilidades fiscais entre as esferas de governo ao longo da história. Desde a promulgação da primeira Constituição após a independência, em 1824, seguem-se períodos de descentralização e centralização, afetando consideravelmente o desempenho econômico do país. Nesse aspecto, a literatura mais recente em federalismo fiscal prevê problemas de incentivos aos agentes econômicos tanto pela centralização quanto pela descentralização, com potenciais, portanto, para afetar a economia. A centralização tributária tende a distanciar a decisão de gastos do governo das preferências dos cidadãos e a excessiva dependência das entidades subnacionais de recursos federais. A descentralização fiscal pode gerar aumento de gastos advindos da falsa percepção de segurança quanto ao socorro da União e aos problemas de externalidades. A solução seria estabelecer regras institucionais que resolvam simultaneamente os dois problemas, tornando o federalismo market-preserving (FMP). Especificamente, três condições precisam estar presentes para que isso ocorra: i) governos subnacionais devem ter primazia na responsabilidade de provisão de bens públicos e autonomia tributária; entretanto, ii) devem enfrentar restrição orçamentária rígida (ROR), o que significa que eles devem suportar todas as consequências das suas políticas fiscais; e ainda iii) um mercado comum é assegurado com livre mobilidade de fatores, bens e serviços no território nacional. Assim, procurou-se neste trabalho responder à seguinte questão: e se a federação brasileira apresentasse todas as condições do FMP, ou seja, se implementasse descentralização fiscal com limites institucionais, isso de fato melhoraria o desempenho econômico do país conforme prevê a teoria? Para tanto, utilizou-se o modelo PAEG - Projeto de Análise de Equilíbrio Geral da Economia Brasileira que tem por base o modelo e a base de dados do Global Trade Analysis Project – GTAP. Porém, adota-se nele a estrutura básica do modelo GTAPinGAMS. Assim, foi construído um modelo de equilíbrio geral computável que representasse o ambiente econômico brasileiro de 2011 sob uma estrutura institucional descentralizada em duas esferas de governo, implementando choques que, adaptados às possibilidades dos dados e do modelo empregado, simulassem implementação de várias combinações de descentralização fiscal, restrição orçamentária e mobilidade de fatores, particularmente, o FMP. Os resultados confirmaram a hipótese formulada de que a economia brasileira melhora sua performance econômica, medida pelo PIB e pelo bem-estar das famílias, com a adoção de um federalismo fiscal do tipo market-preserving, muito embora, em boa parte dos casos, fazer tal mudança institucional não beneficiaria as regiões Norte e Nordeste, corroborando as preocupações da literatura acerca do possível agravamento das desigualdades inter-regionais. Nesse aspecto, a redução das restrições de mobilidade de fatores tende a piorar os resultados do PIB das regiões Norte e Nordeste, sugerindo desvantagem competitiva estrutural em relação às demais, ainda que melhore o bem-estar destas famílias. Por outro lado, a imposição de um ambiente que proporcione hard budget contraint se mostrou predominantemente benéfico em todos os cenários e regiões. Ficou em destaque, portanto, a necessidade da adoção de políticas de austeridade fiscal para estados e municípios, bastante negligenciada nos debates públicos no Brasil sobre reformas fiscais de longo prazo e na implantação de regras orçamentária e institutos fiscais credíveis. Assim sendo, as recomendações de política são claras: concessão de verdadeira autonomia tributária aos governos subnacionais, com pouca dependência de receitas provenientes de transferências intergovernamentais e elevada restrição de endividamento para financiar gastos em conta corrente, sem nenhuma perspectiva de resgates financeiros da União. Por fim, adotar medidas que minimizem restrições à livre movimentação de capital, trabalho, bens e serviços entre regiões, favorecendo uma determinação competitiva da escolha ótima de carga tributária e gasto público dos governos, com vistas a fomentar a atividade econômica, embora haja um custo em termos de desigualdade regional. Assim, a principal contribuição deste estudo foi apresentar evidências empíricas quanto à importância da relação entre o nível de descentralização fiscal ou tipo de sistema federativo ou, de maneira mais geral, a estrutura institucional de um país e seu desempenho econômico sob a premissa de governos com autointeresse, usando um modelo de equilíbrio geral computável.

The goal of a federal government system is to provide a stable structure of political and fiscal decentralization. In Brazil, one of the great marks of federalism is the alternation of fiscal responsibilities between spheres of government throughout history. Since the promulgation of the first Constitution, after the independence in 1824, there has been sequential periods of decentralization and centralization, which have considerably affected the country's economic performance. In this regard, the theory predicts incentive problems for economic agents because of both centralization and decentralization, therefore, with potential to affect the economy. Tax centralization tends to distance government spending decisions from citizens' preferences and excessive reliance on subnational entities for federal resources. Fiscal decentralization may increase expenditures through the false perception of security regarding the Union's bailout and externalities problem. The solution would be to establish institutional rules that simultaneously solve both problems by making federalism into market-preserving (MPF). Specifically, three conditions must be present for it: (i) subnational governments must have priority in the responsibility for providing public goods and tax autonomy; however, (ii) must face hard budget constraints, which means they must bear all the consequences of their fiscal policies; and (iii) a common market is ensured with free mobility of factors, goods and services in the national territory. Thus, in this thesis we tried to answer the following question: what if the Brazilian federation presented all the conditions of the MPF, that is, if fiscal decentralization with institutional limits is implemented, this would in fact improve the economic performance of the country as the theory predicts? For this, was used the model PAEG (General Equilibrium Analysis Project for the Brazilian Economy). The PAEG is based on the Global Trade Analysis Project - GTAP model and database. However, it adopts the basic structure of the GTAPinGAMS model. To do so, a computable general equilibrium model was constructed to represent the Brazilian economic environment of the year 2011 under a decentralized institutional structure in two spheres of government, implementing shocks that, adapted to the possibilities of the data and the model employed, simulated the implementation of various combinations of fiscal decentralization, budget constraint and factor mobility, particularly, the MPF. The results confirm the hypothesis formulated that the Brazilian economy increases its economic performance, measured by the GDP and welfare of the families, through the adoption of fiscal federalism of the market-preserving type. However, in many cases, such institutional change has not benefited the North and Northeast regions, confirming the literature's concerns about the possible worsening of interregional inequalities. In this aspect, the reduction of factor mobility restrictions tends to worsen the GDP results of the North and Northeast regions, suggesting a structural competitive disadvantage in relation to the others, even though it improves the welfare of these families. On the other hand, the imposition of an environment that provides hard budget constraint proved to be predominantly beneficial in all scenarios and regions. Therefore, it highlights the seriousness of the adoption of fiscal austerity policies for states and municipalities, very neglected in public debates in Brazil on long-term fiscal reforms and in the implementation of credible fiscal rules and fiscal institutes. Consequently, the policy recommendations are clear: concession real tax autonomy to subnational governments, with little dependency on revenues from intergovernmental transfers, and high borrowing constraint to finance currents expenditures and no perspective on the Union’s bailout. Finally, adopt measures that minimize restrictions on the free movement of capital, labor, goods and services between regions, favoring a competitive determination of the optimal choice of tax burden and governments public expenditures in order to foster local economic activity. Therefore, the main contribution of this study is to present empirical evidence on the importance of the relationship between the level of fiscal decentralization or type of federative system or, more generally, the institutional structure of a country and its economic performance under the premise of governments with self-interest using a computable general equilibrium model.